國辦發(fā)〔2016〕31號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

實施生態(tài)保護補償是調(diào)動各方積極性、保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門有序推進生態(tài)保護補償機制建設(shè)，取得了階段性進展。但總體看，生態(tài)保護補償?shù)姆秶匀黄?、?biāo)準(zhǔn)偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護措施行動的成效。為進一步健全生態(tài)保護補償機制，加快推進生態(tài)文明建設(shè)，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標(biāo)準(zhǔn)，有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，促進生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。

（二）基本原則。

權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補償。誰受益、誰補償?？茖W(xué)界定保護者與受益者權(quán)利義務(wù)，推進生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)體系和溝通協(xié)調(diào)平臺建設(shè)，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制。

政府主導(dǎo)、社會參與。發(fā)揮政府對生態(tài)環(huán)境保護的主導(dǎo)作用，加強制度建設(shè)，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機制，拓寬補償渠道，通過經(jīng)濟、法律等手段，加大政府購買服務(wù)力度，引導(dǎo)社會公眾積極參與。

統(tǒng)籌兼顧、轉(zhuǎn)型發(fā)展。將生態(tài)保護補償與實施主體功能區(qū)規(guī)劃、西部大開發(fā)戰(zhàn)略和集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅等有機結(jié)合，逐步提高重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域基本公共服務(wù)水平，促進其轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展。

試點先行、穩(wěn)步實施。將試點先行與逐步推廣、分類補償與綜合補償有機結(jié)合，大膽探索，穩(wěn)步推進不同領(lǐng)域、區(qū)域生態(tài)保護補償機制建設(shè)，不斷提升生態(tài)保護成效。

（三）目標(biāo)任務(wù)。到2020年，實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，促進形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

二、分領(lǐng)域重點任務(wù)

（四）森林。健全國家和地方公益林補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。完善以政府購買服務(wù)為主的公益林管護機制。合理安排停止天然林商業(yè)性采伐補助獎勵資金。（國家林業(yè)局、財政部、國家發(fā)展改革委負責(zé)）

（五）草原。擴大退牧還草工程實施范圍，適時研究提高補助標(biāo)準(zhǔn)，逐步加大對人工飼草地和牲畜棚圈建設(shè)的支持力度。實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，根據(jù)牧區(qū)發(fā)展和中央財力狀況，合理提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。充實草原管護公益崗位。（農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)展改革委負責(zé)）

（六）濕地。穩(wěn)步推進退耕還濕試點，適時擴大試點范圍。探索建立濕地生態(tài)效益補償制度，率先在國家級濕地自然保護區(qū)、國際重要濕地、國家重要濕地開展補償試點。（國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部、國家海洋局、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國家發(fā)展改革委負責(zé)）

（七）荒漠。開展沙化土地封禁保護試點，將生態(tài)保護補償作為試點重要內(nèi)容。加強沙區(qū)資源和生態(tài)系統(tǒng)保護，完善以政府購買服務(wù)為主的管護機制。研究制定鼓勵社會力量參與防沙治沙的政策措施，切實保障相關(guān)權(quán)益。（國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)展改革委負責(zé)）

（八）海洋。完善捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助政策，提高轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)執(zhí)行海洋伏季休漁漁民低保制度。健全增殖放流和水產(chǎn)養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境修復(fù)補助政策。研究建立國家級海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)生態(tài)保護補償制度。（農(nóng)業(yè)部、國家海洋局、水利部、環(huán)境保護部、財政部、國家發(fā)展改革委負責(zé)）

（九）水流。在江河源頭區(qū)、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)、大江大河重要蓄滯洪區(qū)以及具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊，全面開展生態(tài)保護補償，適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)。加大水土保持生態(tài)效益補償資金籌集力度。（水利部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)展改革委負責(zé)）

（十）耕地。完善耕地保護補償制度。建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度，對在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)實施耕地輪作休耕的農(nóng)民給予資金補助。擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模，逐步將25度以上陡坡地退出基本農(nóng)田，納入退耕還林還草補助范圍。研究制定鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民施用有機肥料和低毒生物農(nóng)藥的補助政策。（國土資源部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部、水利部、國家林業(yè)局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國家發(fā)展改革委負責(zé)）

三、推進體制機制創(chuàng)新

（十一）建立穩(wěn)定投入機制。多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護補償力度。中央財政考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央預(yù)算內(nèi)投資對重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。各省級人民政府要完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立省級生態(tài)保護補償資金投入機制，加大對省級重點生態(tài)功能區(qū)域的支持力度。完善森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護補償。完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，加強對生態(tài)保護補償資金使用的監(jiān)督管理。（財政部、國家發(fā)展改革委會同國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、國家海洋局負責(zé)）

（十二）完善重點生態(tài)區(qū)域補償機制。繼續(xù)推進生態(tài)保護補償試點示范，統(tǒng)籌各類補償資金，探索綜合性補償辦法。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，研究制定相關(guān)生態(tài)保護補償政策。健全國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等各類禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)保護補償政策。將青藏高原等重要生態(tài)屏障作為開展生態(tài)保護補償?shù)闹攸c區(qū)域。將生態(tài)保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內(nèi)容。（國家發(fā)展改革委、財政部會同環(huán)境保護部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國務(wù)院扶貧辦負責(zé)）

（十三）推進橫向生態(tài)保護補償。研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護補償機制辦法。鼓勵受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關(guān)系。鼓勵在具有重要生態(tài)功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴(yán)重的典型流域開展橫向生態(tài)保護補償試點。在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態(tài)保護補償試點。繼續(xù)推進南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對口支援、新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區(qū)生態(tài)保護補償試點。（財政部會同國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局負責(zé)）

（十四）健全配套制度體系。加快建立生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)各領(lǐng)域、不同類型地區(qū)特點，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ)，完善測算方法，分別制定補償標(biāo)準(zhǔn)。加強森林、草原、耕地等生態(tài)監(jiān)測能力建設(shè)，完善重點生態(tài)功能區(qū)、全國重要江河湖泊水功能區(qū)、跨省流域斷面水量水質(zhì)國家重點監(jiān)控點位布局和自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，制定和完善監(jiān)測評估指標(biāo)體系。研究建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標(biāo)體系和信息發(fā)布制度。加強生態(tài)保護補償效益評估，積極培育生態(tài)服務(wù)價值評估機構(gòu)。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)和權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)體系。強化科技支撐，深化生態(tài)保護補償理論和生態(tài)服務(wù)價值等課題研究。（國家發(fā)展改革委、財政部會同國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家統(tǒng)計局負責(zé)）

（十五）創(chuàng)新政策協(xié)同機制。研究建立生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場交易與生態(tài)保護補償協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護的新機制。穩(wěn)妥有序開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，加快形成損害生態(tài)者賠償?shù)倪\行機制。健全生態(tài)保護市場體系，完善生態(tài)產(chǎn)品價格形成機制，使保護者通過生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益，發(fā)揮市場機制促進生態(tài)保護的積極作用。建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，完善有償使用、預(yù)算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易平臺。探索地區(qū)間、流域間、流域上下游等水權(quán)交易方式。推進重點流域、重點區(qū)域排污權(quán)交易，擴大排污權(quán)有償使用和交易試點。逐步建立碳排放權(quán)交易制度。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識等體系，完善落實對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。（國家發(fā)展改革委、財政部、環(huán)境保護部會同國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國家能源局、國家海洋局負責(zé)）

（十六）結(jié)合生態(tài)保護補償推進精準(zhǔn)脫貧。在生存條件差、生態(tài)系統(tǒng)重要、需要保護修復(fù)的地區(qū)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護和治理，探索生態(tài)脫貧新路子。生態(tài)保護補償資金、國家重大生態(tài)工程項目和資金按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求向貧困地區(qū)傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付要考慮貧困地區(qū)實際狀況，加大投入力度，擴大實施范圍。加大貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草力度，合理調(diào)整基本農(nóng)田保有量。開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點，創(chuàng)新資金使用方式，利用生態(tài)保護補償和生態(tài)保護工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為生態(tài)保護人員。對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進行補償。（財政部、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦會同國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家能源局負責(zé)）

（十七）加快推進法制建設(shè)。研究制定生態(tài)保護補償條例。鼓勵各地出臺相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件，不斷推進生態(tài)保護補償制度化和法制化。加快推進環(huán)境保護稅立法。（國家發(fā)展改革委、財政部、國務(wù)院法制辦會同國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家統(tǒng)計局、國家能源局負責(zé)）

四、加強組織實施

（十八）強化組織領(lǐng)導(dǎo)。建立由國家發(fā)展改革委、財政部會同有關(guān)部門組成的部際協(xié)調(diào)機制，加強跨行政區(qū)域生態(tài)保護補償指導(dǎo)協(xié)調(diào)，組織開展政策實施效果評估，研究解決生態(tài)保護補償機制建設(shè)中的重大問題，加強對各項任務(wù)的統(tǒng)籌推進和落實。地方各級人民政府要把健全生態(tài)保護補償機制作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，列入重要議事日程，明確目標(biāo)任務(wù)，制定科學(xué)合理的考核評價體系，實行補償資金與考核結(jié)果掛鉤的獎懲制度。及時總結(jié)試點情況，提煉可復(fù)制可推廣的試點經(jīng)驗。

（十九）加強督促落實。各地區(qū)、各有關(guān)部門要根據(jù)本意見要求，結(jié)合實際情況，抓緊制定具體實施意見和配套文件。國家發(fā)展改革委、財政部要會同有關(guān)部門對落實本意見的情況進行監(jiān)督檢查和跟蹤分析，每年向國務(wù)院報告。各級審計、監(jiān)察部門要依法加強審計和監(jiān)察。切實做好環(huán)境保護督察工作，督察行動和結(jié)果要同生態(tài)保護補償工作有機結(jié)合。對生態(tài)保護補償工作落實不力的，啟動追責(zé)機制。

（二十）加強輿論宣傳。加強生態(tài)保護補償政策解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切。充分發(fā)揮新聞媒體作用，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，通過典型示范、展覽展示、經(jīng)驗交流等形式，引導(dǎo)全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價、保護生態(tài)人人有責(zé)的意識，自覺抵制不良行為，營造珍惜環(huán)境、保護生態(tài)的良好氛圍。(中國水利網(wǎng))

國務(wù)院辦公廳
2016年4月28日